Dialoog over de toekomst van radioactief afval
Het beleid rond het beheer van radioactief afval wordt gestuurd vanuit de Verenigde Naties en Europa, en dan omgezet in Belgische Wetgeving.
Bij het beheer van radioactief afval vormen het Gezamenlijk Verdrag van het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) en Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad van de Europese Unie belangrijke internationale leidraden.
Het Gezamenlijk Verdrag van het IAEA inzake de veiligheid van het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval stelt dat ‘de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het beheer van […] radioactief afval berust bij de Staat.’ (de overheid in elk land, red.)
Richtlijn 2011/70/Euratom van de Raad legt de EU-lidstaten op om nationale beleidsmaatregelen te nemen voor het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval, met als doel werknemers en de bevolking te beschermen tegen ioniserende straling en te vermijden dat toekomstige generaties hiermee onnodig belast worden. Daarnaast stelt de Richtlijn dat het publiek de gelegenheid moet krijgen om daadwerkelijk betrokken te worden bij het besluitvormingsproces inzake het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval.
Richtlijn 2011/70/Euratom legt op dat nationale beleidsmaatregelen moeten steunen op een reeks algemene beginselen:
Verder stuurt Richtlijn 2011/70/Euratom duidelijk aan op ondergrondse of diepe berging om hoogactief en/of langlevend afval voor de lange termijn af te zonderen van mens en milieu:
‘Radioactief afval, met inbegrip van verbruikte splijtstof die als afval wordt beschouwd, vergt langdurige inkapseling en isolatie van de mens en het levend milieu. De specifieke aard ervan, namelijk dat het radionucliden bevat, vereist dat er maatregelen worden genomen om de gezondheid van mens en milieu te beschermen tegen de gevaren van ioniserende straling, inclusief berging in aangepaste faciliteiten als eindpunt. Opslag van radioactief afval, inclusief opslag op lange termijn, is een tijdelijke oplossing die geen alternatief vormt voor berging.’
En verder:
‘Het typische concept voor de berging van laag- en middelactief afval is ondiepe berging.Algemeen wordt in technische zin aanvaard dat diepe geologische berging (dit is diep onder de grond in een geschikt gastgesteente, red.) op dit ogenblik de meest veilige en duurzame keuze is als eindpunt voor het beheer van hoogactief afval en van als afval beschouwde verbruikte splijtstof. De lidstaten blijven verantwoordelijk voor hun eigen beleid inzake het beheer van hun verbruikte splijtstof en laag-, middel of hoogradioactief afval en moeten in hun nationale beleid het plannen en uitvoeren van opties voor berging opnemen. Aangezien de uitvoering en ontwikkeling van een bergingsfaciliteit zich over verschillende decennia zal afspelen, wordt in vele programma’s onderkend dat flexibiliteit en aanpasbaarheid noodzakelijk zijn, om bijvoorbeeld nieuwe kennis over locatiekenmerken of eventuele ontwikkelingen op het gebied van bergingssystemen te integreren.’
Zowel Richtlijn 2011/70/Euratom als het Gezamenlijk Verdrag stellen dat ieder land zelf verantwoordelijk is voor het veilige beheer van alle types radioactief afval die het produceert of geproduceerd heeft. Het afval moet geborgen worden in het land waar het geproduceerd wordt, tenzij landen samen zouden werken aan een gezamenlijke berging en onderling overeenkomen onder welke voorwaarden het afval van het ene land een eindbestemming krijgt in een ander land. Bovendien kan dit slechts onder de strikte voorwaarden die door Richtlijn 2011/70/Euratom worden opgelegd.
Het Gezamenlijk Verdrag van de IAEA werd door België in 2002 wettelijk bekrachtigd. Ook Richtlijn 2011/70/Euratom werd reeds omgezet in Belgische wetgeving, door de wet 3 juni 2014. Hierin wordt bepaald dat de Nationale instelling voor radioactief afval en verrijkte splijtstoffen (NIRAS) aan de ministerraad en de Koning voorstellen zal doen voor beleidsmaatregelen voor het beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof.
Als eindbestemming voor het beheer op lange termijn van het laag- en middelactieve, kortlevende afval – afval van categorie A – kiest België voor een berging in speciaal hiervoor ontworpen bergingsinstallaties of bunkers aan de oppervlakte. Deze beslissing werd op 23 juni 2006 genomen door de federale ministerraad op voorstel van NIRAS na jarenlang wetenschappelijk en technologisch onderzoek en een uitgebreide publieks- en stakeholderraadpleging met sterke nadruk op de lokale gemeenschappen van de locaties waar het afval zijn eindbestemming zal krijgen. Deze berging aan de oppervlakte schermt het afval gedurende enkele honderden jaren af van de buitenwereld. De site zal gebouwd worden op het grondgebied van de gemeente Dessel.
Een eerste voorstel voor de eindbestemming van het hoogradioactief en langlevend afval werd in 2011 aan de regering gedaan. Het voorstel kwam tot stand op basis van conclusies van het zogenaamde Afvalplan van NIRAS en het bijhorende milieueffectenrapport. In het Afvalplan werd ook een voorkeur uitgesproken voor weinig verharde klei als gastgesteente voor de geologische berging.
Het Afvalplan en het bijhorende milieueffectenrapport werden, zoals wettelijk bepaald, ter advies voorgelegd aan onder meer het FANC, het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle. Hoewel het FANC bevestigde dat geen enkel argument het vermogen in twijfel trekt van weinig verharde klei, zoals de Boomse Klei, om radioactieve stoffen in te sluiten, achtte het de keuze van een gastformatie voor geologische berging op dat ogenblik voorbarig. De federale beleidsmakers – bij monde van de voogdijministers van NIRAS – sloten zich in 2016 aan bij het advies van het FANC. Ook zij verkozen om op dat ogenblik geen keuze te maken van het gastgesteente.
Daarom werkte NIRAS in 2018 een nieuw voorstel uit onder de vorm van een voorstel tot voorontwerp van koninklijk besluit dat de basis moest vormen van beleidsmaatregelen voor een langetermijnbeheer van radioactief afval van de categorieën B en C. Dit voorstel wordt door NIRAS het Ontwerpplan genoemd en stelt als eindbestemming voor dit afval ‘een systeem van geologische berging op het Belgische grondgebied’ voor.
In tegenstelling tot het eerdere Afvalplan zijn de voorgestelde maatregelen nu veeleer conceptueel en generiek omdat geen enkel aspect van het te ontwikkelen en uit te voeren bergingssysteem nader wordt bepaald: noch het hoe (het bergingsconcept en de uitvoeringstechnieken), noch het waar (de geologische gastformatie en het gesteente waarin de berging wordt uitgevoerd, de diepte en de locatie), noch het wanneer (de tijdstippen waarop de installatie wordt gebouwd, waarop het afval wordt geborgen, waarop de berging wordt afgesloten …).
Het Ontwerpplan werd aan een beoordeling van de milieueffecten onderworpen. Dit milieueffectenrapport of SEA (Strategic Environment Assessment), opgesteld door NIRAS, identificeerde en beschreef de effecten waarvan de beoordeling nuttig en relevant is in het stadium van de goedkeuring van de principebeslissing. Bij latere beleidsbeslissingen en de voorbereiding van de uitvoering van de principebeslissing zullen nieuwe en meer gedetailleerde effectenbeoordelingen nodig zijn.
Het Ontwerpplan en het milieueffectenrapport werden voor advies voorgelegd aan het Adviescomité SEA, de Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO), de gewestregeringen en het FANC. En ook het publiek werd geraadpleegd.
Belangrijk is eveneens dat NIRAS aangeeft dat een verdere stapsgewijze besluitvorming ook wordt ingegeven door ‘de tijd die nodig is om de keuze van een bergingssite vast te leggen en deze keuze uit te voeren. Zo begon het onderzoek met betrekking tot diepe berging in België in het midden van de jaren zeventig. In haar referentieplanning schat de Instelling (NIRAS, red.), op basis van de feedback van het oppervlaktebergingsproject (van radioactief afval van categorie A, red.) en van buitenlandse projecten, dat de tijd tussen het vaststellen van het eerste deel van de Nationale Beleidsmaatregel (met de principebeslissing voor geologische berging, red.) voor het langetermijnbeheer van hoogactief en/of langlevend afval en het verkrijgen van de oprichtings- en exploitatievergunning voor de diepe-bergingsinstallatie ongeveer dertig jaar zal bedragen. Het plaatsen zelf van het langlevende afval (afval van categorie B) in de bergingsinstallatie zou binnen een vijftigtal jaren beginnen en een twintigtal jaren duren. Het plaatsen van hoogactief afval (afval van categorie C) in de bergingsinstallatie zal mogelijk pas over een kleine honderd jaar beginnen en een tiental jaren in beslag nemen.’
Op 28 oktober 2022 werd bij koninklijk besluit, op voorstel van NIRAS, een eerste Nationale Beleidsmaatregel goedgekeurd voor het beheer op lange termijn van het hoogradioactief en/of langlevende afval. Het betreft in de eerste plaats de principebeslissing om als eindbestemming voor dit afval te kiezen voor een geologisch bergingssysteem op Belgische grondgebied waarbij het afval wordt ondergebracht in een installatie gebouwd in een stabiele laag, diep onder de grond, zodat het gedurende honderdduizenden jaren afgezonderd blijft van mens en milieu.
Over de keuze van het gastgesteente, de locatie, de bergingsvariant, de bergingsdiepte, de bergingsomstandigheden, de concrete uitvoeringsplanning … moet in de toekomst worden beslist na bijkomend onderzoek en raadpleging.
International Atomic Energy Agency, Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, INFCIRC/546, 24 December 1997
NIRAS. Oppervlaktebergingsproject in Dessel
‘ONDRAF/NIRAS. Executive summary van het Afvalplan voor het langetermijnbeheer van geconditioneerd hoogradioactief en/of langlevend afval en overzicht van verwante vragen, rapport NIROND 2011-04 N, 2011’ en ‘ONDRAF/NIRAS, Afvalplan voor het langetermijnbeheer van geconditioneerd hoogradioactief en/of langlevend afval en overzicht van verwante vragen, rapport NIROND 2011-02 N, 2011’
‘ONDRAF/NIRAS, Milieueffectenrapport (Strategic Environmental Assessment – SEA) voor het voorontwerp van koninklijk besluit tot vaststelling van het goedkeuringsproces voor de nationale beleidsmaatregelen met betrekking tot het langetermijnbeheer van geconditioneerd hoogradioactief en/of langlevend afval en tot bepaling van de beheeroplossing op lange termijn voor dit afval, rapport NIROND-TR 2020-07 N, 2020’.